PGR alcançou no Brasil poder sem paralelo no mundo, dizem especialistas
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Constituição de 1988 deu ao Ministério Público atribuições amplas e independência para procuradores. Nos últimos anos, se ampliaram leis e ferramentas de investigação.
Prédio da Procuradoria-Geral da República, em Brasília (DF), projetado pelo arquiteto Oscar Niemeyer (Foto: Marcelo Brandt/G1)
Pouco notada até pouco anos atrás, a Procuradoria Geral da República (PGR) ganhou popularidade com a Operação Lava Jato, dentro da qual passaram a ser investigados mais de uma centena de políticos, além de pesos pesados da economia.
Mas, para observadores e estudiosos da instituição, o poder alcançado pelo órgão, sem paralelo entre outros países democráticos, foi desenhado na Constituição de 1988 e avançou nos últimos anos com novas leis, práticas e ferramentas de combate ao crime.
A PGR é o órgão de cúpula do Ministério Público Federal, instituição responsável pela acusação nos processos criminais na esfera federal. Nesta segunda-feira (18), Raquel Dodge assumirá o comando da instituição, após quatro anos de gestão de Rodrigo Janot.
No Brasil, o MPF também atua na Justiça em prol de “interesses difusos e coletivos” – como na proteção do meio ambiente, fiscalização dos serviços públicos e defesa do patrimônio.
Somam-se a isso atribuições como defesa de populações indígenas, controle da atividade das polícias e mesmo recomendações que empresas, entidades ou órgãos públicos cumpram de forma mais adequada uma lei – os chamados Termos de Ajustamento de Conduta (TACs).
Em todo o país, o MPF conta com 1.143 procuradores. Na PGR trabalham 73 subprocuradores, último grau da carreira, que atuam exclusivamente perante os tribunais superiores de Brasília – Supremo Tribunal Federal (STF), Superior Tribunal de Justiça (STJ) e Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
No STF, o procurador-geral pode também pedir a anulação de leis que entende serem contrárias à Constituição e ainda pedir intervenção nos estados, se considerar que o governador ou autoridades locais são incapazes de resolver um problema grave.
A função mais notável, especialmente nos últimos anos, é a condução de investigações criminais sobre autoridades com foro privilegiado: ministros de governo, deputados e senadores e magistrados de tribunais superiores. Só no Supremo Tribunal Federal, a PGR conduz atualmente 456 inquéritos, a enorme maioria contra políticos.
Na atual gestão, especialmente com o advento da Lava Jato e outras grandes operações, o procurador-geral da República, Rodrigo Janot, elevou oficialmente o combate à corrupçãoà condição de prioridade número 1 do órgão.
Independência
Antes da Constituição de 1988, a função do Ministério Público era basicamente atuar, perante os tribunais, como o órgão acusador nas ações para condenar alguém suspeito de cometer um crime.
A investigação, com coleta de provas, ficava exclusivamente com a polícia; e o julgamento, pela condenação ou absolvição, com o juiz.
Mas ao longo dos anos, em vez de apenas “requisitar diligências investigatórias”, como diz o texto constitucional, promotores e procuradores passaram a apurar diretamente a ocorrência e autoria dos crimes. O poder de tocar investigações, independentemente da polícia, foi confirmado recentemente pelo próprio STF.
Para o cientista político Fábio Kerche, autor de “Virtude e Limites: Autonomia e Atribuições do Ministério Público no Brasil”, um dos grandes diferenciais do MP no Brasil é a chamada “independência funcional”.
Na prática, significa que qualquer procurador não depende formalmente da autorização de um superior para iniciar e tocar uma investigação.
“Nos outros países, existem instituições responsáveis pela ação penal, mas respondendo ao Executivo. Então, quem decide as prioridades – como por exemplo, o combate ao narcotráfico – são os políticos e cabe aos promotores executarem essas políticas”, explica o pesquisador.
“No Brasil, a novidade é que essas prioridades são tomadas por atores independentes, externa e internamente. Cada procurador e cada promotor tem muita autonomia e estão protegidos de órgãos superiores do ponto de vista hierárquico”, diz Kerche.
No caso do procurador-geral da República – escolhido pelo presidente da República e nomeado só após aprovação pelo Senado –, a independência alcançou patamar maior a partir de 2003.
Foi nesse ano que, pela primeira vez, o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva passou a acolher um dos três nomes indicados pela Associação Nacional de Procuradores da República (ANPR), que realiza uma votação na categoria após debates e campanhas entre os subprocuradores concorrentes.
A Constituição permite ao presidente da República nomear qualquer membro da carreira para o cargo e não há regra que o obrigue a seguir a lista de indicados da ANPR.
Mas, para o presidente da entidade, José Robalinho Cavalcanti, a escolha pelo presidente de um procurador de fora da lista tríplice deixaria o selecionado numa relação de dependência maior com o chefe do Executivo.
“A lista tríplice permite um balanço porque nunca defendemos que fosse escolhido apenas o mais votado porque aí fica uma coisa muito corporativa. O presidente, eleito com os votos democráticos, tem o direito de escolha entre os três. Mas entre os três, porque as pessoas que a gente entrega passaram pelo crivo interno e que portanto têm respaldo técnico e liderança e vão ter o reconhecimento da Casa quando vierem a liderar”, afirma Cavalcanti.
A liderança interna, é importante, diz o presidente da ANPR, exatamente porque o procurador-geral não tem poder para determinar aos demais membros do MP como proceder.
Por isso, o poder se concentra na capacidade de alocar recursos numa ou outra área ou permitir forças-tarefas de procuradores dedicados exclusivamente a certas investigações, como ocorreu na Lava Jato.
Críticas
A maior independência da PGR também desperta críticas, e não somente dos políticos e seus advogados.
Procurador-geral da República entre 1989 a 1995 e responsável por denunciar o ex-presidente Fernando Collor, o hoje advogado Aristides Junqueira vê excessos na atuação do Ministério Público.
Ele conta que os procuradores de seu tempo na PGR tinham mais “prudência”.
“Na minha época, tínhamos que fazer para cumprir a obrigação, mas a forma de fazer é que indica prudência ou imprudência, mas sem perder o objetivo. Hoje, se fazem as coisas mais açodadamente, sem pensar muito nas consequências”, declara Junqueira.
A maior parte das imprudências, diz, ocorre na área cível, quando o MP “recomenda” a empresas ou órgãos públicos determinadas ações para evitar uma ação judicial futura, nas áreas de meio ambiente ou consumidor, principalmente.
“Vindo do MP, com o poder que tem, isso é tomado por quem recebe quase como uma ordem. Então, é preciso toda cautela, até para não interferir na administração pública, querendo assumir papel do Executivo”, critica.
Na seara penal, o ex-procurador-geral também vê riscos. Embora elogie o trabalho da Lava Jato no desmonte de grandes esquemas de corrupção, Junqueira vê “excessos” no uso da delação premiada, cuja adoção em larga escala começou só a partir de 2013, com a Lei de Organizações Criminosas.
“Ela não pode ser oferecida pelo poder público, pelo Ministério Público, pelo órgão acusador. O MP tem que ser provocado. O ato é essencialmente voluntário. Não sei se é isso que está acontecendo. Será que não é verdade que muita prisão preventiva não foi decretada como forma de obter a voluntariedade da delação premiada?”, questiona.
As críticas à forma de fechar os acordos se intensificaram com a revisão da delação da J&F, pela suspeita de que um ex-auxiliar de Janot, Marcello Miller, teria ajudado os executivos da empresa a selecionar fatos e políticos que interessariam mais à PGR.
Crítico contundente da PGR, o advogado Antonio Carlos de Almeida Castro, o Kakay, famoso pela defesa de políticos no STF, elogia a independência alcançada nos últimos anos, mas diz que na Lava Jato começou uma fase de “espetacularização”, principalmente com as forças-tarefas.
“O Ministério Público tem um poder muito grande, e a responsabilidade tem que ser proporcional. As forças-tarefas passaram de todos os limites. Na apresentação de denúncias, chamam toda a imprensa, fazem longas coletivas, com exposição midiática violenta do investigado, contra a dignidade do cidadão. Claro que tem a vaidade, mas é uma coisa programada, fazem um pré-julgamento, com o uso da mídia opressiva, dificultando para o próprio Judiciário absolver ou negar uma prisão preventiva”, diz o advogado.
Subprocuradores próximos da futura chefe da PGR, Raquel Dodge, apostam que ela adotará uma linha mais discreta que a de Janot.
Internamente, ela é conhecida por ser rigorosa em casos penais, mas evita declarações públicas e frases de efeito.
G1
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