A dinâmica das contas públicas do governo central sofreu uma significativa mudança de padrão depois da eclosão da crise global, em 2008. O superávit do governo central brasileiro, que havia sido de 0,3% do PIB em 1997, atingiu um máximo de 2,8% em 2008. A partir de então, os resultados têm sido sistematicamente inferiores.¹

Em 2009, o superávit foi de 1,6% do PIB. Embora o percentual seja significativamente inferior ao de 2008, praticamente não houve oposição à adoção daquela política, já que se tratava de uma tendência global. Afinal, havia o entendimento da necessidade do afrouxamento da política fiscal para combater as forças contracionistas provenientes da crise financeira internacional.

Polêmicas em torno da política fiscal brasileira, porém, ganharam corpo a partir de 2010, ano em que o superávit primário foi de 1,1% do PIB, com a economia, desde meados de 2009, em processo de recuperação, da qual resultou a expressiva expansão de 7,5% naquele ano.

Em 2011, primeiro ano do governo da presidente Dilma Rousseff, houve uma recuperação do primário, para 2,2% do PIB, mas em 2012 o indicador voltou a cair para 1,4%. No ano corrente poderá atingir patamar ainda mais baixo. Fica caracterizada, assim, uma deterioração do superávit primário nos últimos anos, que possivelmente está associada ao recrudescimento das pressões inflacionárias.

As discussões atuais têm deixado de lado, porém, outro aspecto importante da questão fiscal brasileira: a natureza das mudanças no resultado primário do governo central, algo especialmente relevante quando se pensa em um horizonte histórico mais dilatado. É possível identificar duas fases distintas da política fiscal entre 1997 e 2012.

Entre 1997 e 2008, o aumento do superávit primário — de 0,3% para 2,8% do PIB — pode ser atribuído ao movimento de expansão das receitas. Naquele período, a arrecadação foi ampliada em 6,6 pontos percentuais do PIB, enquanto os desembolsos do governo central registraram elevação das despesas primárias e das transferências para estados e municípios de, respectivamente, 2,4 pontos percentuais e 1,7 ponto percentual do PIB. O resultado líquido foi a melhora registrada de 2,5 pontos percentuais do PIB no resultado primário.²

De 2008 a 2012, período em que o primário caiu de 2,8% para 1,4%, as despesas cresceram mais do que as receitas. É importante notar que essa observação não é uma tautologia. O primário poderia cair com queda da receita maior que da despesa, com aumento da despesa maior que da receita ou com queda da receita e aumento da despesa. Aliás, foi isso o que na realidade ocorreu em 2009 e 2010, quando a receita primária se contraiu em, respectivamente, 0,8 e 1,3 ponto percentual do PIB, em relação a 2008. Por outro lado, a despesa primária em 2009 e 2010 ficou cerca de um ponto percentual do PIB acima da registrada em 2008.

Em 2011 e 2012, porém, a receita apresentou recuperação e atingiu, em ambos os anos, um nível 0,2 ponto percentual acima do de 2008. A despesa, por sua vez, chegou a 2012 com um aumento de 1,4 ponto percentual de PIB ante 2008.

Finalmente, é interessante notar que as transferências para estados e municípios caíram entre 2008 e 2012. Assim, da mesma forma como esse item contrabalançou a expansão do superávit primário do governo central entre 1997 e 2008, ele contribuiu para arrefecer a queda do superávit no período subsequente.

Desagregação da receita - Ao analisar a receita, observa-se que o crescimento da carga tributária de 1997 até 2008 ocorreu de forma equilibrada entre os diversos tributos.

Há, porém, uma nítida mudança de padrão a partir de 2009. Em 2012, a receita estava apenas 0,2 ponto percentual do PIB acima da registrada em 2008. O aumento da arrecadação foi fruto da elevação dos impostos sobre a renda do trabalho, incluindo a contribuição previdenciária, que se ampliaram em 0,9 ponto percentual desde 2008.

Desagregação da despesa - Por outro lado, fica muito evidente que o principal vetor da ampliação do gasto público, tanto no período de construção do superávit primário quanto no de sua deterioração, foram os gastos sociais, em particular a parcela mais representativa dessas despesas, a parcela indexada ao salário mínimo, que cresceu de forma significativa no período em termos reais.

Conclusão - Em suma, a situação pós-2008 é bem mais desfavorável para se produzir altos superávits primários, já que o crescimento robusto das receitas do período anterior perdeu fôlego e a expansão das despesas continuou.

Há duas interpretações possíveis para essa mudança. A primeira seria mais estrutural, ligada a diversos fatores. De pronto pode-se pensar na redução do potencial de crescimento da economia, que pode ter sido ampliado desde o início da década passada pelo boom de commodities. Também pode haver uma resistência sociopolítica crescente ao aumento da carga tributária legal (elevação de alíquotas ou criação de novos tributos), no momento em que a efetiva está próxima de 35% do PIB.

A segunda intepretação é que a mudança da trajetória fiscal pós-1998 é transitória, fruto de um mau momento da economia mundial que afeta também a brasileira. Assim, quando o crescimento global voltar a um nível mais próximo do anterior à crise de 2008 e 2009, supostamente será possível retornar ao padrão fiscal do período anterior, em que o crescimento mais rápido da receita mais do que cobria a expansão dos gastos.

Seja qual for a explicação correta — é possível inclusive que a resposta seja uma combinação das duas — o governo tem reagido à mudança pelo uso de receitas extraordinárias e pela redução do resultado primário. No entanto, caso a explicação estrutural seja a dominante, a estratégia fiscal terá que se adaptar à nova realidade.